檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）
檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。
一、檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案的一般程序
（一）管轄
1．一般規(guī)定。人民檢察院辦理民事公益訴訟案件，一般由侵權(quán)行為地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄。
2．指定管轄。上級人民檢察院可以根據(jù)案件情況，在與人民法院溝通協(xié)商后，共同將民事公益訴訟案件指定轄區(qū)內(nèi)其他人民檢察院或者跨行政區(qū)劃人民檢察院管轄。
3．管轄權(quán)轉(zhuǎn)移。上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級人民檢察院管轄的重大、疑難、復雜案件。下級人民檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。
經(jīng)省級人民檢察院批準，可以將民事公益訴訟案件交由侵權(quán)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的基層人民檢察院管轄。
4．管轄權(quán)協(xié)商。上級人民檢察院指定改變級別管轄或者地域管轄的，可以在提起民事公益訴訟前與同級人民法院協(xié)商管轄的相關(guān)事宜，共同指定。
5．刑事附帶民事公益訴訟的管轄。檢察機關(guān)對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事附帶民事公益訴訟的，由辦理刑事案件的人民檢察院管轄。
（二）立案
1．線索發(fā)現(xiàn)、評估和管理
（1）線索發(fā)現(xiàn)。民事公益訴訟案件線索限于檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形?！奥男新氊煛卑男信鷾驶蛘邲Q定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責。
實踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，視為“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”。
（2）線索移送。檢察機關(guān)各業(yè)務部門在履行職責中，發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，應當將案件線索及有關(guān)材料及時移送公益訴訟案件辦理部門。
公益訴訟案件辦理部門在辦理民事公益訴訟案件過程中，發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務犯罪線索和違紀線索的，應當按照相關(guān)規(guī)定和程序移送監(jiān)察機關(guān)；發(fā)現(xiàn)其他刑事犯罪線索的，應當及時移送相關(guān)偵查機關(guān)。
（3）線索評估。公益訴訟案件辦理部門應當對案件線索進行初步審查評估。評估線索應當重點圍繞以下內(nèi)容展開：
線索的真實性，是否屬于檢察機關(guān)履行職責中發(fā)現(xiàn)的情形，違法和公益受損的情形是否真實存在。
線索的可查性，是否屬于民事公益訴訟案件范圍，社會公共利益受到損害的事實和程度是否可以得到查證，調(diào)查取證存在什么困難和障礙等。
線索的風險性，包括社會輿情、信訪風險、引發(fā)群體性事件的風險等。
（4）線索管理。民事公益訴訟案件線索由公益訴訟案件辦理部門統(tǒng)一管理。公益訴訟案件辦理部門應當建立案件線索臺賬，對案件線索來源、案件類型、被監(jiān)督對象、分流轉(zhuǎn)辦、案件承辦人、審查意見、訴前程序及訴訟情況等逐一列明，實行一案一登記、一案一跟進，并對案件流轉(zhuǎn)、審查意見、訴前程序、提起訴訟等節(jié)點實行層級管理。
（5）線索備案。民事公益訴訟案件線索實行備案管理制度，重大案件線索應當向上一級人民檢察院備案。
2．立案條件和程序
（1）立案條件。經(jīng)審查認為破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等行為可能損害社會公共利益，應當報請檢察長決定立案。
（2）立案程序。制作立案審批表，附初步證據(jù)材料，經(jīng)過初步調(diào)查的，還應附《立案審查報告》，報請檢察長決定立案，并到案件管理部門登記。決定立案的，應當制作《立案決定書》，并到案件管理部門登記。
（三）訴前程序
1．調(diào)查
（1）調(diào)查方式。檢察機關(guān)的調(diào)查可以采取以下方式：查閱、摘抄、復制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問違法行為人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式。
（2）調(diào)查前期準備。研究確定調(diào)查的思路、方法、步驟及擬收集的證據(jù)清單等，制定調(diào)查計劃；收集與本案有關(guān)的法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、國家和地區(qū)標準等；準備執(zhí)法記錄儀、相機等調(diào)查設(shè)備。
（3）調(diào)查內(nèi)容。檢察機關(guān)應當按照法定程序，全面、客觀地調(diào)查收集證據(jù)。
一是侵權(quán)主體的基本情況。侵權(quán)主體是個人的，應當調(diào)查行為人身份信息、戶籍信息等；侵權(quán)主體是法人或其他組織的，應當調(diào)查行為主體的性質(zhì)、工商登記注冊信息、組織機構(gòu)代碼證、經(jīng)營范圍、營業(yè)執(zhí)照、繳納稅收情況、營利情況、經(jīng)營規(guī)模等。同時，還需要調(diào)查可能承擔連帶責任的其他侵權(quán)人。
二是行為人實施了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、危害食品藥品安全的行為及具體過程。
三是損害后果，包括社會公共利益遭受損害處于持續(xù)狀態(tài)，以及損害的類型、具體數(shù)額等。
四是違法行為與損害事實之間的因果關(guān)系。具體把握三個方面：第一，因果關(guān)系應是條件相當?shù)囊蚬P(guān)系；第二，破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的案件一般通過委托鑒定、評估、審計的方式作出；第三，對于破壞生態(tài)、污染環(huán)境案件而言，因果關(guān)系的舉證責任雖在侵權(quán)行為人，但檢察機關(guān)基于確定違法事實的需要仍然應對證明是否存在因果關(guān)系的事實進行調(diào)查。
五是侵權(quán)主體的主觀過錯程度，應結(jié)合侵權(quán)主體實施違法行為的次數(shù)、持續(xù)時間、手段和方式、獲利情況、是否曾接受行政處罰或刑事處罰等綜合確定。雖然污染環(huán)境案件中的污染者和食品藥品安全領(lǐng)域缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者承擔的是無過錯責任，但是基于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的目的和庭審應對的需要，宜全面調(diào)查取證。
（4）證據(jù)收集的具體要求
詢問。詢問被調(diào)查人前，應當制作《詢問提綱》，《詢問提綱》包括以下內(nèi)容：詢問被調(diào)查人需要解決或者證明的主要問題；詢問重點；詢問策略和方法；可能出現(xiàn)的問題及對策等。
詢問被調(diào)查人應當個別進行，且應當由兩名以上辦案人員共同進行。辦案人員在詢問被調(diào)查人前應當出示工作證。
詢問被調(diào)查人，應當場制作《詢問筆錄》?！对儐柟P錄》經(jīng)被調(diào)查人確認無誤后，由被調(diào)查人簽名或者蓋章。被調(diào)查人拒絕簽名蓋章的，應當記明情況。
物證、書證的收集。辦案人員需要向有關(guān)單位或者個人調(diào)取物證、書證的，應當制作《調(diào)取證據(jù)通知書》和《調(diào)取證據(jù)清單》，持上述文書調(diào)取有關(guān)證據(jù)材料。
《調(diào)取證據(jù)通知書》應當載明被調(diào)取單位或個人的名稱、調(diào)取事由、調(diào)取證據(jù)名稱等；《調(diào)取證據(jù)清單》應當載明證據(jù)名稱（品名）、型號（編號）、數(shù)量等，經(jīng)核對無誤后，雙方簽字，一式兩份，各持一份。
調(diào)取書證應當盡量調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難或者因保密需要無法調(diào)取原件的，可以調(diào)取復印件。書證為復印件的，應當注明調(diào)取人、提供人、調(diào)取時間、證據(jù)出處和“本復印件與原件核對一致”等字樣，并簽字、蓋章。書證頁碼較多的，加蓋騎縫章。調(diào)取物證應當盡量調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難的，可以調(diào)取與原件核對無誤的復制件或者證明該物品的照片、錄像等其他證據(jù)材料。
視聽資料、電子證據(jù)的收集。確有必要向有關(guān)單位和個人調(diào)取視聽資料和電子證據(jù)的，辦案人員可以自行調(diào)取，也可以委托檢察技術(shù)部門調(diào)取。
辦案人員委托檢察技術(shù)部門調(diào)取電子證據(jù)，應當向檢察技術(shù)部門提交《委托技術(shù)協(xié)助書》，《委托技術(shù)協(xié)助書》應當載明案號、證據(jù)名稱、取證具體要求等。
調(diào)取視聽資料和電子證據(jù)應當調(diào)取原件，調(diào)取原件確有困難或者因保密需要無法調(diào)取原件的，可以調(diào)取副本或者復印件。
咨詢。可以就專門性問題書面或者口頭咨詢有關(guān)專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會的意見。
口頭咨詢的，應當制作筆錄，由接受咨詢的專業(yè)人員簽名或者蓋章。拒絕簽名蓋章的，應當記明情況。
鑒定、評估、審計。對專門性問題認為需要鑒定、評估、審計的，可以委托具備資格的機構(gòu)進行鑒定、評估、審計。
辦案人員應當為鑒定、評估、審計人員提供必要的條件，及時向鑒定、評估、審計人員送交有關(guān)檢材、數(shù)據(jù)和樣本等原始材料，說明與鑒定、評估、審計有關(guān)的情況，并明確提出鑒定、評估、審計的目的和具體要求。
勘驗。認為確有必要的，可以勘驗物證或者現(xiàn)場?？彬炄藨敵鍪救嗣駲z察院的證件，并邀請當?shù)鼗鶎咏M織或者當事人所在單位派人參加。當事人或者當事人的成年家屬應當?shù)綀觯懿坏綀龅?，不影響勘驗的進行。
勘驗人應當將勘驗情況和結(jié)果制作筆錄，由勘驗人、當事人和被邀參加人簽名或者蓋章。
需要大范圍俯視拍照取證的，可以使用無人機航拍。
調(diào)查的保障
檢察機關(guān)在調(diào)查過程中，經(jīng)風險評估或現(xiàn)場觀察可能發(fā)生妨礙調(diào)查行為的，應當由司法警察協(xié)助調(diào)查。調(diào)查過程中應當使用執(zhí)法記錄儀等錄音錄像工具。
對于拒絕配合調(diào)查的，檢察人員應當警告其可能妨礙公務的法律后果。
對于干擾阻礙調(diào)查活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害檢察人員的，應當根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第十七條的規(guī)定，依法從嚴懲處。
2．審查
（1）審查內(nèi)容。檢察機關(guān)審查民事公益訴訟案件，應當查明：行為人實施了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、危害食品藥品安全的行為；社會公共利益受到損害；違法行為與損害后果之間存在因果關(guān)系；侵權(quán)主體及各主體責任分配；行為人的主觀過錯程度；證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性，以及各證據(jù)之間是否存在沖突；法律適用，包括依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等，參考的政策性文件等；其他需要查明的內(nèi)容。
（2）討論及審批程序。民事公益訴訟案件由檢察官辦案組辦理。經(jīng)過審查，應當制作《訴前審查報告》并明確提出是否發(fā)出檢察建議、公告或終結(jié)審查的處理意見，并經(jīng)集體討論。集體討論形成的意見，應當報檢察長決定。檢察長認為必要的，可以提請檢察委員會討論決定。
（3）審查期限。辦理民事公益訴訟案件，擬作出終結(jié)審查或者建議法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟、公告告知有關(guān)組織提起民事公益訴訟的，應當自決定立案之日起三個月內(nèi)辦理終結(jié)。有特殊情況需要延長的，報經(jīng)檢察長決定。
檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟案件，鑒定、評估、審計期間及報送審批期間不計入審查期限。
（4）審查決定。對審查終結(jié)的民事公益訴訟案件，應當區(qū)分情況作出下列決定：終結(jié)審查；依法建議法律規(guī)定的機關(guān)提起民事公益訴訟；在全國范圍發(fā)行的媒體上公告告知有關(guān)組織提起民事公益訴訟。
3．終結(jié)審查
經(jīng)審查，有下列情形之一的，檢察機關(guān)應當終結(jié)審查：經(jīng)審查不存在損害社會公共利益或需要追究民事法律責任情形的；損害社會公共利益的情形在依法建議法律規(guī)定的機關(guān)或者告知有關(guān)組織提起民事公益訴訟之前已經(jīng)消除且社會公共利益已經(jīng)獲得有效救濟的；其他應當終結(jié)審查的情形。
終結(jié)審查的，應當制作《終結(jié)審查決定書》。
4．公告
檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應當在全國范圍發(fā)行的媒體上公告，告知有關(guān)組織提起民事公益訴訟。
（1）適用條件
行為人在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的基本事實已查清、基本證據(jù)已收集到位；在提起民事公益訴訟之前發(fā)布；在全國范圍的媒體上公告；內(nèi)容是告知法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起民事公益訴訟；公告期為三十日。
（2）公告的對象
第一，法律規(guī)定的機關(guān)。目前，法律規(guī)定的機關(guān)中有明確規(guī)定的是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。根據(jù)2016年11月修改的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十九條的規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督部門對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，有權(quán)對責任者提出損害賠償要求。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的相關(guān)規(guī)定，國務院授權(quán)的省級人民政府或者市級人民政府及其指定的相關(guān)職能部門，可作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
第二，社會組織。一是環(huán)保組織。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定，環(huán)保組織是指依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動且連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織。二是消費者協(xié)會。根據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四十七條的規(guī)定，消費者協(xié)會是指中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會。
（3）公告的內(nèi)容
公告一般包括以下內(nèi)容：檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的行為人在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域損害社會公共利益或者有重大損害危險的基本事實；建議法律規(guī)定的機關(guān)和有權(quán)提起訴訟的有關(guān)組織在公告期內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟；公告期；聯(lián)系人、聯(lián)系地址、聯(lián)系電話、公告單位、日期等。
（4）公告的效力
檢察機關(guān)已履行訴前公告程序的，人民法院立案后不再進行公告。
5．審批程序
經(jīng)過訴前程序，應當制作《起訴審查報告》，提出是否提起訴訟的處理意見，集體討論后，報經(jīng)檢察長決定。檢察長認為有必要的，可以提請檢察委員會討論。
擬決定向人民法院提起訴訟的，應當在檢察建議期滿或者公告期滿之日起兩個月內(nèi)辦理終結(jié)。有特殊情況需要延長的，報經(jīng)檢察長決定。
省級檢察院可以根據(jù)本地情況，建立擬起訴案件審批、備案制度。對于重大、疑難、復雜的公益訴訟案件，可以按照《人民檢察院案件請示辦理工作規(guī)定（試行）》的相關(guān)規(guī)定向最高人民檢察院請示。
擬決定不提起訴訟的，應當制作《結(jié)案決定書》。
（四）支持起訴
法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織提起訴訟的，檢察機關(guān)可以支持起訴。
1．啟動程序
檢察機關(guān)審查是否支持法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織提起民事公益訴訟的，應當制作《支持起訴審查報告》，經(jīng)集體討論后，報檢察長決定。
2．支持起訴的對象
（1）法律規(guī)定的機關(guān)，主要是指行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和經(jīng)國務院授權(quán)的省級人民政府和相關(guān)職能部門。
（2）有關(guān)組織，主要是指環(huán)保組織和消費者協(xié)會。
3．支持起訴書的內(nèi)容
事實部分應當寫明案件來源、案件基本事實及證據(jù)情況。法律適用部分應當寫明原告起訴的理由，分析法律關(guān)系與責任，以及檢察機關(guān)作為支持起訴機關(guān)的法律依據(jù)。
4．支持起訴的方式
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條的規(guī)定，支持起訴的方式包括：提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等。
5．決定
決定支持起訴的，應當制作《支持起訴意見書》，并發(fā)送受理案件的人民法院。
對申請支持起訴的公益訴訟案件決定不支持起訴的，應當制作《不予支持起訴決定書》，并發(fā)送申請人。
對依職權(quán)審查的支持起訴案件決定不支持起訴的，應當制作《終結(jié)審查決定書》。
（五）提起訴訟
經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，或者沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益持續(xù)處于受侵害的，檢察機關(guān)以公益訴訟起訴人的身份依法提起民事公益訴訟。
1．起訴條件及提交材料
（1）起訴條件：有充分證據(jù)證明侵權(quán)主體實施了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護或者危害食品、藥品安全的行為，有初步證據(jù)證明危害行為與損害后果之間存在關(guān)聯(lián)性，有充分證據(jù)證明存在損害后果，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟。
（2）起訴應提交的材料：民事公益訴訟起訴書，并按照被告人數(shù)提出副本；被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料；檢察機關(guān)已履行公告程序的證明材料。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟無須提供組織機構(gòu)代碼證、法定代表人身份證明、授權(quán)委托書等。
《民事公益訴訟起訴書》應當包括以下內(nèi)容：起訴機關(guān)，需要列明起訴的檢察機關(guān)；被告為個人的，寫明姓名、性別、出生年月日、身份證號碼、民族、職業(yè)或者工作單位及職務、住址等，被告為單位的，寫明單位名稱、住所地、法定代表人姓名、職務等；訴訟請求，寫明具體的訴訟請求，檢察機關(guān)可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求；事實和理由，寫明案件線索來源、檢察機關(guān)審查認定的被告的違法行為、社會公共利益受到損害的事實和有關(guān)證據(jù)、訴前程序履行及回復情況等；被告應承擔民事責任的理由和法律依據(jù)、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律依據(jù)等。
2．訴訟請求
（1）訴訟請求的內(nèi)容。檢察機關(guān)可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。
（2）訴訟請求的確定：明確侵權(quán)責任主體，包括行為人及應承擔連帶責任的其他侵權(quán)人；明確責任主體承擔侵權(quán)責任的類型；明確檢驗、鑒定費用，專家輔助人咨詢費，以及為訴訟支出的其他合理費用的負擔。
3．訴訟費
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，不交納訴訟費用。
4．保全
（1）財產(chǎn)保全。對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成與國家利益或者社會公共利益相關(guān)的其他侵害情形，檢察機關(guān)可以建議人民法院對被告財產(chǎn)進行保全。
根據(jù)檢察機關(guān)建議，人民法院采取保全措施的，檢察機關(guān)無需提供擔保。
（2）證據(jù)保全。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，檢察機關(guān)可以在訴訟過程中建議人民法院保全證據(jù)。
5．庭前準備
（1）庭前會議
根據(jù)案情需要，可以建議法院適時召開庭前會議，組織證據(jù)交換，歸納爭議焦點，規(guī)范庭審程序，并就雙方出庭人員、合議庭組成、人民陪審員等問題達成共識，提高庭審效率。
（2）制作庭審預案
庭審預案的主要內(nèi)容：民事公益訴訟起訴書；庭審模式及爭議焦點；舉證提綱；法庭調(diào)查環(huán)節(jié)發(fā)問提綱；辯論提綱；針對被告發(fā)問預案；公益訴訟起訴人最后陳述意見；相關(guān)法律規(guī)定。
舉證提綱部分需要注意的事項：證據(jù)分組出示，應分為程序組證據(jù)和實體組證據(jù)。其中，程序組證據(jù)主要用于證明檢察機關(guān)履行訴前程序的主要情況，包括公益訴訟起訴人主體情況、檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)線索情況、檢察機關(guān)建議有關(guān)機關(guān)起訴和在全國范圍內(nèi)發(fā)布公告等情況；實體組證據(jù)主要對應證據(jù)交換環(huán)節(jié)法庭歸納的爭議焦點分組。
法庭調(diào)查環(huán)節(jié)發(fā)問提綱部分需要注意的事項：在法庭調(diào)查環(huán)節(jié)，公益訴訟起訴人向被告發(fā)問，可以鞏固己方證據(jù)達到強化法庭認識的效果，同時也可以借助被告的回答了解調(diào)查環(huán)節(jié)中難以核實的部分事實。應當注意問題設(shè)計的內(nèi)在邏輯性，同時與調(diào)查收集的證據(jù)相互支撐。問題應當簡單、明了。
辯論提綱部分需要注意的事項：辯論提綱是檢察機關(guān)充分闡述己方提出訴訟請求的法律依據(jù)的重要環(huán)節(jié)，應當結(jié)合證據(jù)著重分析各項訴訟請求所依據(jù)的法律條文，針對雙方爭議焦點，充分展開論述。對于法律沒有明確規(guī)定的問題，可以參照最高人民檢察院公布的指導性案例予以說明。
針對被告發(fā)問預案部分需要注意的事項：重點關(guān)注被告針對檢察機關(guān)一方申請的專家輔助人或者鑒定程序發(fā)表質(zhì)證與辯論意見；被告以受污染客體具有自凈能力且已經(jīng)恢復原狀無需修復為由免除己方賠償責任發(fā)表辯論意見；被告以已經(jīng)繳納行政處罰罰款或在刑事執(zhí)行程序中已經(jīng)繳納罰金為由減免己方賠償責任發(fā)表辯論意見等內(nèi)容。
最后陳述意見部分需要注意的事項：應當簡明扼要的概括案件的關(guān)鍵事實和法律適用，同時強調(diào)維護社會公共利益這一根本目的，力求實現(xiàn)一定的教育警示效果。應當結(jié)合庭審中新的變化，不拘泥于預案中準備的原稿，及時調(diào)整。
6．出席一審法庭
（1）出庭人員及手續(xù)
人民法院開庭審理檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件，檢察機關(guān)應當派員以公益訴訟起訴人身份出庭履行職責，參加相關(guān)訴訟活動。
檢察機關(guān)應當在收到人民法院發(fā)送的出庭通知書之日起三日內(nèi)向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應當寫明出庭人員的姓名和法律職務以及出庭履行的具體職責。
（2）出庭任務
宣讀民事公益訴訟起訴書；對檢察機關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)予以出示和說明，對相關(guān)證據(jù)進行質(zhì)證；參加法庭調(diào)查，進行辯論并發(fā)表出庭意見；依法從事其他訴訟活動。
檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的，應當待休庭或者庭審結(jié)束之后，以人民檢察院的名義提出檢察建議。
（3）反訴
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予以受理。
（4）提供證據(jù)的責任
檢察機關(guān)對以下事項提供證據(jù)加以證明：一是提出的訴訟請求所依據(jù)的事實或者反駁對方意見所依據(jù)的事實；二是履行訴前程序的事實。
（5）撤訴
在民事公益訴訟案件審理過程中，檢察機關(guān)訴訟請求全部實現(xiàn)的，可以撤回起訴。
庭審過程中，當發(fā)生需要撤回起訴情形時，出庭人員應當向法庭說明原因，要求休庭。擬決定撤回起訴的，應當層報省級人民檢察院審查批準。有重大影響的案件、省級人民檢察院辦理的案件擬決定撤回起訴的，應當層報最高人民檢察院審查批準。批準后，制作《撤回起訴決定書》提交人民法院。
（六）二審
檢察機關(guān)認為一審未生效裁判錯誤的，可以向上一級人民法院提起上訴。
人民法院審理第二審案件，上一級人民檢察院可以派員與提起公益訴訟的人民檢察院共同出庭。
（七）執(zhí)行
1．啟動方式
民事公益訴訟判決、裁定發(fā)生法律效力，而被告未按判決、裁定確定的義務履行的，由人民法院移送執(zhí)行。
2．費用
檢察機關(guān)不交納執(zhí)行費用。
（八）訴訟監(jiān)督
檢察機關(guān)應當根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定依法履行對民事公益訴訟審判、執(zhí)行活動的監(jiān)督職責。
二、生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域民事公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
主要包括因侵權(quán)人實施的污染環(huán)境、破壞資源等行為造成的生態(tài)遭受損害或者其他社會公共利益遭受損害或者有重大損害危險行為的案件。
1．污染環(huán)境類。主要包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢物污染等類型。
大氣污染指排放超標的污染顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物或溫室氣體等進入大氣進而對人體健康、生物、氣候等產(chǎn)生危害。
水污染指排放、傾倒未處理或未達標處理的廢水、廢物，污染地表水或地下水，如污染渠、江、河、海等地表徑流，因這些地表徑流流經(jīng)不同的區(qū)域，會對灌溉、飲用、養(yǎng)殖等造成損害。其危害性表現(xiàn)在：損害飲用水安全；損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全；破壞自然生態(tài)環(huán)境；損害文化休閑功能。
土壤污染指通過排放污染物，在土地上堆放廢棄物或有毒有害物質(zhì)等方式，造成土壤污染。
固體廢物污染指在生產(chǎn)建設(shè)、日常生活和其他活動中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質(zhì)的污染?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》把固體廢物分為工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物三類。
2．破壞資源類。主要指通過破壞土地資源、礦產(chǎn)資源、林業(yè)資源、草原資源等致使生態(tài)遭受破壞的案件類型。由于民事公益訴訟保護的客體是社會公共利益，破壞資源類民事公益訴訟案件實際上是指侵權(quán)人通過破壞資源的方式使得生態(tài)遭受破壞，損害社會公共利益的案件。單純的破壞資源，如未損害社會公共利益，不屬于民事公益訴訟的案件范圍。
（1）破壞資源的主要類型
破壞土地資源類。主要表現(xiàn)為：違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的；占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土的；未經(jīng)批準非法占用土地新建建筑物和其他設(shè)施的。
破壞礦產(chǎn)資源類。主要表現(xiàn)為：未取得采礦許可證擅自采礦的；超越批準的礦區(qū)范圍采礦的；采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源的。
破壞林業(yè)資源類。主要表現(xiàn)為：盜伐森林或者其他林木的；非法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的；在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧致使森林、林木受到毀壞的；拒不補種樹木或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的。
破壞草原資源類。主要表現(xiàn)為：未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原的；非法開墾草原的；在荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原上采挖植物或者從事破壞草原植被的其他活動的；未經(jīng)批準或者未按照規(guī)定的時間、區(qū)域和采挖方式在草原上進行采土、采砂、采石等活動的；擅自在草原上開展經(jīng)營性旅游活動，破壞草原植被的；臨時占用草原，占用期屆滿，未恢復植被的。
（２）破壞資源的后果
破壞資源的后果必須是損害社會公共利益。實踐中最常見的是破壞生態(tài)，損害社會公共利益。
破壞生態(tài)主要包括人為因素造成的水土流失、土地荒漠化、土地鹽堿化、生物多樣性減少等類型。
水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失。
土地荒漠化是指由于氣候變化和人類不合理的經(jīng)濟活動等因素，使干旱、半干旱和具有干旱災害的半濕潤地區(qū)的土地發(fā)生了退化。
土地鹽堿化是指土壤底層或地下水的鹽分隨毛管水上升到地表，水分蒸發(fā)后，使鹽分積累在表層土壤中的過程。包括土壤有機物含量降低；土壤物理性狀不良等情形。
生物多樣性減少是指由于人類經(jīng)濟的發(fā)展、對自然資源掠奪式地過度開發(fā)、對環(huán)境造成污染以及外來物種的引進或入侵等諸多原因，導致物種數(shù)量減少、分布區(qū)縮小和瀕臨滅絕的情況。包括影響未來的食物來源和工農(nóng)業(yè)資源；土壤肥力以及水質(zhì)遭到破壞及自然界的生態(tài)平衡等情形。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．侵權(quán)主體的調(diào)查
侵權(quán)主體為個人的，可從公安機關(guān)調(diào)取其個人的戶籍信息，了解其身份信息情況；侵權(quán)主體為企業(yè)的，可從工商部門調(diào)取其工商登記注冊信息、組織機構(gòu)代碼信息、法定代表人信息等內(nèi)容；侵權(quán)主體的企業(yè)行業(yè)性質(zhì)，是否屬于國家和地區(qū)重點污染監(jiān)測名單中所列明的企業(yè)，是屬于國企、營利性企業(yè)還是福利性質(zhì)的企業(yè)，是否屬于該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）或者市（縣）招商引資而入駐的企業(yè)等；侵權(quán)主體是否有營業(yè)執(zhí)照、營業(yè)執(zhí)照列明的經(jīng)營范圍與該企業(yè)的實際經(jīng)營范圍是否一致；侵權(quán)主體是否有排污許可證、危險廢物經(jīng)營許可證以及其他限制性行業(yè)經(jīng)營許可證及相關(guān)審批資料；侵權(quán)主體的注冊資金、繳納稅收情況、盈利情況、經(jīng)營規(guī)模等；侵權(quán)主體的重點經(jīng)營業(yè)務、所采用的技術(shù)標準、工藝流程及其先進性；侵權(quán)主體投資用于工業(yè)生產(chǎn)排放的污水或者廢棄、固體廢物處理的資金規(guī)模和情況；侵權(quán)主體是否配套建設(shè)相關(guān)的污染處理設(shè)施及設(shè)施的運行情況；侵權(quán)主體相關(guān)運行項目的環(huán)境影響評價報告、審批材料及相關(guān)環(huán)保設(shè)施的竣工驗收材料，常見于環(huán)保行政主管部門；侵權(quán)主體是否曾經(jīng)因環(huán)境污染行為被行政處罰或者刑事處罰過的材料，常見于環(huán)保行政主管部門和公安機關(guān)。
2．侵權(quán)行為的確定
調(diào)查收集侵權(quán)行為人實施侵權(quán)行為的具體日期、手段、方式、持續(xù)性等方面的證據(jù)。主要調(diào)查方式是從環(huán)保部門、國土部門、林業(yè)部門等行政執(zhí)法單位及公安部門調(diào)取行政執(zhí)法和刑事司法的案件卷宗材料，結(jié)合詢問侵權(quán)行為人及相關(guān)證人，從而確定侵權(quán)行為的事實。
（1）調(diào)查的重點內(nèi)容。行政機關(guān)或司法機關(guān)對侵權(quán)行為人及其他證人所作詢問筆錄，行政機關(guān)或司法機關(guān)現(xiàn)場勘測材料，包括勘測筆錄、勘測報告等；行政機關(guān)對侵權(quán)行為人作出的《行政處罰決定書》、《責令改正違法行為決定書》等行政文書；證明污染物種類和濃度的環(huán)保監(jiān)測報告；污染防控企業(yè)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)；項目立項、規(guī)劃、環(huán)評、建設(shè)等審批材料，環(huán)境影響評價報告及批復文件，環(huán)保設(shè)施竣工及驗收相關(guān)材料，建設(shè)項目合同等； 現(xiàn)場拍攝污染物直排或者超標排放形成的視聽資料；破壞生態(tài)環(huán)境、造成大氣、水、土壤污染，或者造成資源損失的相關(guān)鑒定報告；土地利用總體規(guī)劃圖和土地利用現(xiàn)狀圖等；排污許可證、排污費繳費單、發(fā)票等相關(guān)材料；涉刑案件材料，主要包括案件移送手續(xù)、公安機關(guān)立案決定書、法院判決等。
（2）調(diào)取上述材料后，檢察機關(guān)應當重點核實下列信息：染源的數(shù)量、位置和周邊情況等信息；污染排放時間、排放方式、排放去向和排放頻率等信息；污染源排放的特征污染物種類、排放量和排放濃度等信息；污染源排放的污染物進入外環(huán)境生成的次生污染物種類、數(shù)量和濃度等信息；林地、耕地、草地、濕地等生態(tài)系統(tǒng)自然狀態(tài)以及野生動植物受到破壞或傷害的時間、方式和過程等信息；資源遭受破壞的范圍、程度、持續(xù)狀態(tài)等信息。
3．過錯的確定
調(diào)查侵權(quán)主體對于其破壞生態(tài)或者污染環(huán)境的行為主觀上是否存在過錯，即是否存在故意或者過失。因侵權(quán)主體是否存在主觀過錯及其過錯程度的大小屬于主觀方面的內(nèi)容，實踐中只能通過其侵權(quán)行為的具體表現(xiàn)形式等客觀方面予以確定。主要調(diào)查以下方面的內(nèi)容：
侵權(quán)主體實施破壞生態(tài)或者污染環(huán)境的違法行為的隱蔽性，如是否采用私設(shè)暗管、偷埋排污管道等故意逃避監(jiān)管的手段和方式；侵權(quán)主體實施侵權(quán)行為的持續(xù)時間和次數(shù)多少，例如是否連續(xù)三年以上實施排污行為，每次排污行為的持續(xù)時間長短；從環(huán)保部門和公安機關(guān)查詢違法主體是否曾經(jīng)因環(huán)境污染行為被行政處罰或者刑事處罰過，從而確定違法主體的主觀過錯和惡劣程度；從稅務部門調(diào)取違法主體的應繳稅款登記簿和資產(chǎn)負債表等相關(guān)材料，查明違法行為人的盈利能力和經(jīng)營規(guī)模大??；對比侵權(quán)主體的防治污染設(shè)備成本或者污染物處理成本，確定被告是否主觀上存在為利益最大化而故意破壞生態(tài)環(huán)境。
4．損害后果及數(shù)額的確定
對于資源保護案件，除調(diào)查資源受破壞的情形外，還需調(diào)查生態(tài)遭受破壞的程度或者其他社會公共利益遭受損害的程度。造成破壞生態(tài)結(jié)果的案件通常采取鑒定、評估的方式確定生態(tài)遭受破壞的程度。對于耕地（特別是基本農(nóng)田）、生態(tài)公益林、自然保護區(qū)、飲用水水源保護地、地質(zhì)公園、濕地公園、水土流失重點防治區(qū)、國家級古樹名木等資源，由于其本身就和社會公共利益密切相關(guān)，可視具體情況確定是否委托鑒定、評估。
對于污染環(huán)境案件，損害后果已經(jīng)出現(xiàn)的，可以通過現(xiàn)場拍攝的照片和錄像資料，行政機關(guān)的環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)和關(guān)于污染物種類和濃度的檢測報告，鑒定機構(gòu)的鑒定技術(shù)報告等證據(jù)材料，綜合認定公共利益遭受損害仍然處于持續(xù)狀態(tài)。損害后果尚未出現(xiàn)的，應定期前往違法現(xiàn)場拍照攝像，記錄違法現(xiàn)場遭受破壞的持續(xù)性和變化情況；還應就存在某種違法行為時是否可能會有重大損害危害等專業(yè)性問題咨詢專家意見。對于資源保護案件的損害后果調(diào)查，必須調(diào)查收集生態(tài)遭受破壞或者其他社會公共利益遭受損害的證據(jù)。
確認生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w數(shù)額主要依據(jù)鑒定意見或者專家意見。調(diào)查時主要查明以下內(nèi)容：水質(zhì)或者空氣、土壤質(zhì)量標準等級；污染物的種類、成分、濃度、排放量等；污染排放的方式、時間、排放去向和頻率等；污染物在大氣、地表水、地下水等介質(zhì)中遷移、擴散、轉(zhuǎn)化以及長距離運輸?shù)倪^程；通過詢問專業(yè)人員或者同地區(qū)同行業(yè)的企業(yè)，確定污染物的處理成本；污染區(qū)域土地利用類型以及可能影響污染物遷移擴散的構(gòu)筑物、溝渠、河道、地下管網(wǎng)和滲坑等要素；區(qū)域水文地質(zhì)、地形地貌等自然狀況；污染區(qū)域環(huán)境敏感點，例如是否屬于飲用水水源地，是否屬于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地等周邊區(qū)域環(huán)境敏感點，是否承擔水源涵養(yǎng)等功能；侵權(quán)行為人的生產(chǎn)規(guī)模和盈利情況；污染處理的情況，包括污染清理的組織、工作過程、清理效果、二次污染物的產(chǎn)生情況以及環(huán)境自行凈化情況；生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)植物群落建群種、分布面積、密度、生物量、是否有保護物種分布和保護物種的級別、植物群落的受損程度，以及主要動物物種密度、出生率、死亡率、繁殖率、生境、是否有保護物種分布和保護物種的級別、動物的受損程度等情況；對水污染、大氣污染、油品泄露等嚴重污染行為進行應急化處理例如緊急疏散、搶險救援、圍堵時所支出的合理費用；委托專家對污染量、生態(tài)環(huán)境修復費用等專業(yè)問題進行鑒定或者出具專家意見而支出的檢驗、鑒定或咨詢費用。
5．關(guān)于因果關(guān)系的確定
因果關(guān)系的確定一般可以通過委托鑒定的方式確定。在調(diào)查掌握污染源排放狀況、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況等基礎(chǔ)資料的基礎(chǔ)上，確定污染源及被污染的土壤、地下水或者人體等所含的特征分析物基本一致。主要調(diào)查以下內(nèi)容：侵權(quán)行為人從事的行業(yè)例如廢油桶清洗、造紙工業(yè)可能產(chǎn)生的特征污染物；污染源中存在的污染物的種類、成分、濃度、排放量等；空氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境介質(zhì)中存在的污染物的種類、成分、濃度等；當?shù)貧夂驓庀蟆⒌匦蔚孛?、水文條件等自然環(huán)境條件存在污染物從污染源遷移至污染區(qū)域的可能性。
6．其他重要調(diào)查方式
（1）借助專家輔助人，調(diào)查詢問參與撰寫、編制、審核、評估環(huán)境影響評價報告的專業(yè)技術(shù)人員，全面分析解讀侵權(quán)行為人的環(huán)境影響評價報告。該類報告中具有重要調(diào)查價值的部分包括企業(yè)某項投產(chǎn)項目的規(guī)劃年產(chǎn)量、污染物形成過程、污染物防治設(shè)備運行流程圖、環(huán)境主管部門對該生產(chǎn)項目環(huán)境影響報告的批復、污染物總量控制等。通過調(diào)查該報告，可以充分掌握侵權(quán)行為人企業(yè)預期產(chǎn)量及相對應的待處理污染物總量，主要污染物防治處理工藝流程等情況，在此基礎(chǔ)上，可以進一步掌握其偷排污染物實際數(shù)量的證據(jù)。
（2）調(diào)查重點防控污染企業(yè)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)情況。目前根據(jù)國務院和有關(guān)中央部委的要求，已經(jīng)在基層環(huán)保行政主管部門廣泛建立起在線監(jiān)測系統(tǒng)，通過調(diào)取該系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，可以充分掌握侵權(quán)行為人是否超出排污許可證許可的排放指標，是否逃避在線監(jiān)測，是否未嚴格按照環(huán)境影響評價報告規(guī)劃建設(shè)污染防治設(shè)備等能夠反映侵權(quán)行為人是否違法排放污染物，結(jié)合企業(yè)實際產(chǎn)量還可以確定侵權(quán)行為人在有關(guān)機關(guān)查證屬實的偷排數(shù)量之外的偷排污染物的數(shù)量。
（3）借助國家行政主管部門主導建立的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)平臺，對侵權(quán)行為人造成的周邊環(huán)境損害情況進行深入調(diào)查。比如，正在完善的國家土地環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)等。
（4）調(diào)查能夠證明受侵害客體水文環(huán)境、地質(zhì)條件、文化休閑功能等服務功能的證據(jù)材料，以確定侵權(quán)行為所導致的服務功能損失。
（5）調(diào)查能夠證明在工廠污染物治理環(huán)節(jié)處理污染物的實際成本的證據(jù)。該部分調(diào)查，主要通過涉案企業(yè)污染物處理設(shè)施實際負責人、財務人員以調(diào)查筆錄的形式取得，同時，應當注意通過同地區(qū)、同類型其他生產(chǎn)企業(yè)的污染物處理設(shè)施實際負責人、財務人員以調(diào)查筆錄的形式取得。
7．審查中的特殊問題
（1）關(guān)于舉證責任。環(huán)境侵權(quán)行為人對其污染行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系負有舉證責任。檢察機關(guān)在審查中應重點關(guān)注以下情形：污染者排放的污染物是否有可能造成該損害；污染者排放的可造成該損害的污染物是否到達該損害發(fā)生地；該損害是否于排放污染物之前已發(fā)生；其他證明污染行為與損害之間是否存在因果關(guān)系的情形。
（2）關(guān)于環(huán)境社會組織的適格問題?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條明確對于組織“專門從事環(huán)境保護公益活動”的判斷標準，規(guī)定“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業(yè)務范圍具有關(guān)聯(lián)性”。
其中，對于社會組織宗旨和業(yè)務范圍是否包含維護環(huán)境公共利益，應根據(jù)其內(nèi)涵而非簡單依據(jù)文字表述作出判斷。環(huán)境保護公益活動，不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節(jié)能減排、環(huán)境修復等直接改善生態(tài)環(huán)境的行為，還包括與環(huán)境保護有關(guān)的宣傳教育、研究培訓、學術(shù)交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環(huán)境治理體系，提高環(huán)境治理能力，促進全社會形成環(huán)境保護廣泛共識的活動。
（3）關(guān)于環(huán)境損害類型及其具體數(shù)額的確定。生態(tài)環(huán)境損害類型主要包括以下四個方面：應急性處置費用，環(huán)境修復費用，服務功能損失，檢驗、鑒定費用或其他合理費用。 第一，應急性處置費用。應急性處置費用是指突發(fā)環(huán)境事件應急處置期間，為減輕或消除對公眾健康、公私財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境造成的危害，各級政府與相關(guān)單位針對可能或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件而采取的行動和措施所發(fā)生的費用。與其他三項費用適用于大多數(shù)生態(tài)環(huán)境和資源保護類民事公益訴訟不同，應急性處置費用只適用于突發(fā)環(huán)境事件應急處置期間。
在確定應急性處置費用的具體數(shù)額時，包括損害確認和損害量化兩個步驟。損害確認時應當對污染清理、污染控制、應急監(jiān)測、人員轉(zhuǎn)移安置等費用的合理性進行判斷，確定其是否真正屬于應急性處置期間，為減少進一步的損害或者必須采取緊急性措施所支出的合理性費用。損害量化時，應注重審查調(diào)查階段所調(diào)取的對水污染、大氣污染、油品泄露等嚴重污染行為進行應急化處理例如緊急疏散、搶險救援、油污圍堵時所支出的而開具的單據(jù)或者發(fā)票，并在此基礎(chǔ)上予以計算得出。
第二，生態(tài)環(huán)境修復費用。生態(tài)環(huán)境修復費用是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為使生態(tài)環(huán)境的物理、化學或生物特性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務恢復到基線狀態(tài)而發(fā)生的費用，包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用。生態(tài)環(huán)境修復費用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費用明顯過高的，可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。生態(tài)環(huán)境修復費用一般需要通過鑒定程序或者專家意見等方式來確定。
實踐中，通過采用環(huán)保部《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II 版）》中的虛擬治理成本法來確定生態(tài)環(huán)境修復費用。虛擬治理成本法的適用條件為：環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復評價指標的情形。虛擬治理成本法的具體計算方法見《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估技術(shù)規(guī)范》。
第三，服務功能損失。服務功能損失是指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復到基線狀態(tài)期間，生態(tài)環(huán)境因其物理、化學或生物特性改變而導致向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務的喪失或減少，即受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務的損失量。生態(tài)環(huán)境修復費用考慮的是生態(tài)環(huán)境交換價值的恢復，而服務功能損失費用考慮的是生態(tài)環(huán)境使用價值的追回。實踐中，由于受污染環(huán)境的復雜性、功能的多樣性，服務功能損失往往難以準確計算。但鑒于此項損失客觀存在，因此在確定侵權(quán)主體所應承擔的賠償費用時，綜合考慮生態(tài)環(huán)境的服務功能例如是否承擔著防風固沙、水源涵養(yǎng)等重要生態(tài)功能，予以酌情考慮。
第四，檢驗、鑒定及其他合理費用。該部分主要包括：委托專業(yè)機構(gòu)或者專家人員對污染物的種類或?qū)傩?、某種污染物是否屬于國家危險廢物名錄或者是否屬于有毒有害物品進行檢驗的費用；對生態(tài)環(huán)境基線的確定、生態(tài)環(huán)境損害的確認、污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害間的因果關(guān)系判定、生態(tài)環(huán)境損害修復或恢復目標的確定、生態(tài)環(huán)境損害評估方法的選擇、環(huán)境修復或生態(tài)恢復方案的篩選、環(huán)境修復或生態(tài)恢復費用的鑒定或評估費用；委托專業(yè)輔助人對專業(yè)性問題進行解答的咨詢費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用。
在確定上述費用時，主要依據(jù)鑒定機構(gòu)開具的發(fā)票、收據(jù)、單據(jù)以及銀行轉(zhuǎn)賬記錄等。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
1．法律：《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國民事訴訟法》等。
2．行政法規(guī)：《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《排污費征收使用管理條例》《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《放射性物品運輸安全管理條例》《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等。
3．司法解釋:《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》等。
4．規(guī)章：《環(huán)境行政處罰辦法》《環(huán)境監(jiān)察辦法》《國土資源行政處罰辦法》《污染源監(jiān)測管理辦法》《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》《環(huán)境行政復議辦法》《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等。
5．行業(yè)標準或指引：《國家危險廢物名錄》《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》《地下水質(zhì)量標準》《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》《聲環(huán)境質(zhì)量標準》《漁業(yè)水質(zhì)標準》《土地基本術(shù)語》《土地利用現(xiàn)狀分類》《污水綜合排放標準》《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》《紙漿造紙工業(yè)水污染物排放標準》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》等。
三、食品藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件重點問題
（一）案件范圍
食品藥品安全領(lǐng)域的民事公益訴訟案件，主要是食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的案件。
1．食品主要是指食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及國家實行嚴格監(jiān)督管理的保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品。食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全的案件主要涉及：食品生產(chǎn)和加工，食品銷售和餐飲服務；食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營；用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備（以下稱食品相關(guān)產(chǎn)品）的生產(chǎn)經(jīng)營；食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品；食品的貯存和運輸?shù)取?
2．藥品主要是指用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥材、中藥飲片、中成藥、化學原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等。藥品安全，指通過對藥品研發(fā)、生產(chǎn)、流通、使用全環(huán)節(jié)進行監(jiān)管所表現(xiàn)出來的消除了外在威脅和內(nèi)在隱患的綜合狀態(tài)，以及為達到這種狀態(tài)所必要的供應保障和信息反饋，其內(nèi)涵可以界定為質(zhì)量符合標準、不良反應在可接受的范圍內(nèi)、臨床無用藥差錯和可及性四個部分。
案件范圍主要包括：
1．食品、藥品存在缺陷，侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益的；
2．食品、藥品可能危及消費者人身、財產(chǎn)安全，未作出真實的說明和明確的警示，未標明正確使用的方法以及防止危害發(fā)生方法的；對提供的食品、藥品質(zhì)量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的；
3．以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，在食品藥品安全方面作出排除或者限制消費者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理規(guī)定的；
4．其他侵害食品藥品安全領(lǐng)域眾多不特定消費者合法權(quán)益或者具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險等損害社會公共利益的行為。
5．其他侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益或者具有危及消費者人身、財產(chǎn)安全危險等損害社會公共利益的行為。
（二）調(diào)查、審查的重點問題
1．食品藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟調(diào)查的重點
（1）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人的基本情況。應當通過調(diào)查其身份信息、工商登記注冊信息、有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營項目的立項審批、生產(chǎn)經(jīng)營許可證、營業(yè)場所、設(shè)備、倉儲設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)境、規(guī)章制度等是否符合國家相關(guān)標準、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模及狀況等進行認定。
（2）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人實施了危害食品藥品安全的行為。應當通過調(diào)取相關(guān)刑事案件和行政執(zhí)法案件卷宗材料、食藥監(jiān)管部門的檢驗報告、質(zhì)檢部門的檢測報告、食品藥品安全標準、生產(chǎn)銷售記錄、專家或者行業(yè)協(xié)會對違反食品藥品安全標準的意見等，審查食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者是否實施了違法行為的事實。食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為主要包括：生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品、生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品、生產(chǎn)、銷售假藥或者劣藥、違反法律規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動的、以及其他不符合食品藥品安全標準和要求，損害公眾身體健康的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
（3）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人實施危害食品藥品安全的違法行為，侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的事實。通過調(diào)取食品安全事故調(diào)查報告及相關(guān)資料和樣品、進貨查驗記錄、食品藥品銷售渠道范圍及購銷記錄、行政相對人、利害關(guān)系人等的詢問筆錄、專家或者行業(yè)協(xié)會對不符合食品藥品安全標準的生產(chǎn)經(jīng)營行為造成的社會公益受到侵害或侵害危險的意見等，審查食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為是否損害了社會公共利益。在食品藥品安全領(lǐng)域，侵害眾多消費者合法權(quán)益并造成實然損害的，應當以10人以上作為基準調(diào)查收集證據(jù)。
（4）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人的違法行為與社會公共利益受到侵害之間的因果關(guān)系。應當通過調(diào)查眾多消費者等不特定多數(shù)人的證言、食品藥品監(jiān)管部門的檢驗鑒定報告等，并可以通過咨詢專家或者行業(yè)協(xié)會意見來綜合把握違法行為與侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系。
（5）食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人的過錯。食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人實施侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為不限定為“明知”，既可以是故意，也可以是過失，應結(jié)合行為人的行為方式、具體情節(jié)、損害后果等綜合認定。
2．食品藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟的審查重點
（1）是否屬于食品藥品安全領(lǐng)域的案件范圍。
（2）實施危害食品藥品安全的生產(chǎn)經(jīng)營者等行為人及其違法行為是否確定，是否存在其他違法行為人，是否存在連帶責任情形。
（3）食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等社會公共利益受到侵害的事實，既可以是具體的侵害事實，也可以是重大侵害危險。該部分事實應當通過書證、證人證言、鑒定意見、專家意見等多種證據(jù)綜合認定。
（4）關(guān)于審查應提出訴訟請求的內(nèi)容。第一，檢察機關(guān)可以提出請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的訴訟請求。第二，以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理規(guī)定的，檢察機關(guān)可以提出確認無效的訴訟請求。第三，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第四十六條規(guī)定：“產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產(chǎn)者、銷售者應當及時采取警示、召回等補救措施?！薄妒称氛倩毓芾磙k法》第三條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依法承擔食品安全第一責任人的義務，建立健全相關(guān)管理制度，收集、分析食品安全信息，依法履行不安全食品的停止生產(chǎn)經(jīng)營、召回和處置義務?！薄端幤氛倩毓芾磙k法》第十五條規(guī)定：“藥品生產(chǎn)企業(yè)應當對收集的信息進行分析，對可能存在安全隱患的藥品按照本辦法第十二條、第十三條的要求進行調(diào)查評估，發(fā)現(xiàn)藥品存在安全隱患的，應當決定召回?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，結(jié)合具體案情，在提出判決其消除危險的訴訟請求的同時，可以提出判決責令其召回并依法處置的訴訟請求。
（三）常見的法律、法規(guī)、規(guī)章等
（1）食品方面：《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《國務院關(guān)于加強食品安全工作的決定》《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《食品經(jīng)營許可管理辦法》《餐飲服務許可管理辦法》《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》《保健食品注冊與備案管理辦法》等。
（2）藥品方面：《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國中醫(yī)藥法》《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《醫(yī)療用毒性藥品管理辦法》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（2010年修訂）》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》等。